國庫內部控制全面風(fēng)險管理研究論文
一、國庫信息化建設趨勢
國庫信息化建設是我國國庫發(fā)展與改革的方向與必然趨勢，在電子信息技術(shù)時(shí)代背景下，國庫業(yè)務(wù)與管理只有與先進(jìn)的電子信息技術(shù)手段相結合，才能充分發(fā)揮國庫會(huì )計管理職能，拓展國庫信息功能，實(shí)現國庫統計信息的決策有用目標，提升國庫在國家預算執行中的重要地位。以“3T”為核心的國庫信息化系統框架的建立，是國庫順應信息化發(fā)展對傳統國庫業(yè)務(wù)流程及會(huì )計管理進(jìn)行變革的重大舉措，其本質(zhì)是國庫會(huì )計業(yè)務(wù)與電子信息技術(shù)相融合的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，促進(jìn)了傳統國庫向現代國庫的轉變。國庫業(yè)務(wù)信息化不僅是將計算機、網(wǎng)絡(luò )、通信等先進(jìn)的電子信息技術(shù)引入國庫工作，并與傳統的國庫工作相融合，在業(yè)務(wù)核算及賬務(wù)處理等方面發(fā)揮作用，它還包含更深刻的內容，國庫信息化建設具有以下顯著(zhù)特征:以計算機、網(wǎng)絡(luò )及通訊等現代電子信息技術(shù)為技術(shù)手段;以實(shí)現國庫業(yè)務(wù)的信息化管理為目標;依據國庫業(yè)務(wù)發(fā)展目標，按信息管理原理與電子信息技術(shù)重組國庫業(yè)務(wù)流程;國庫信息的提供能及時(shí)很好的滿(mǎn)足用戶(hù)的需求;國庫業(yè)務(wù)信息的傳輸空間范圍進(jìn)一步拓寬;國庫信息數據的表現形式更加多樣化。國庫信息化建設的核心是電子信息技術(shù)在國庫業(yè)務(wù)中的綜合運用和對國庫管理決策的支持，國庫信息化是國庫從內控理念、組織結構、管理方式、管理手段等方面與國庫信息化建設的要求相匹配的過(guò)程。國庫信息化的主要目標是利用電子信息技術(shù)變革預算執行組織框架、規范國庫業(yè)務(wù)流程、實(shí)現國庫數據集成化處理，以完善國庫內部控制體系，提升國庫管理水平和服務(wù)能力。在信息化環(huán)境下，國庫內部控制不僅僅局限于業(yè)務(wù)操作的單個(gè)環(huán)節，而是將上升到國庫管理活動(dòng)的全過(guò)程，其內涵和目標得到進(jìn)一步擴展。
二、信息化背景下國庫內部控制存在的問(wèn)題
雖然隨著(zhù)國庫風(fēng)險防控意識的增強以及內控制度的不斷完善，國庫已經(jīng)形成一套層層布防、多位一體的內部控制體系。但與國庫信息化帶來(lái)的風(fēng)險相比，現有的內部控制體系仍存在一定的問(wèn)題，主要表現在:
(一)國庫內部控制環(huán)境
1.內部控制意識較為薄弱。內控意識是國庫內部控制的基礎性因素，是保證內控制度有效執行、國庫人員自覺(jué)遵循的文化保障。但目前國庫人員的內控意識仍處于初級階段，特別是部分國庫管理人員將內部控制簡(jiǎn)單理解為規章制度的匯總，認為開(kāi)展內部控制就是制定各類(lèi)規章制度，恰恰忽視了內部控制的本質(zhì)其實(shí)是一種業(yè)務(wù)運作過(guò)程中環(huán)環(huán)相扣、相互制約的機制。
2.人力資源瓶頸約束及績(jì)效考核困境。由于國庫業(yè)務(wù)及資金運行的特殊性，國庫工作對崗位設置及人員配備具有剛性需求，內部牽制不允許存在不合理兼崗，人員瓶頸比較突出，中心支庫層面，由于人民銀行機構設置限制，大部分中心支庫普遍采用一機多庫做法，同時(shí)經(jīng)理市級和區級財政國庫業(yè)務(wù)，雖然近年來(lái)不斷補充人員力量，但相較其他專(zhuān)業(yè)部門(mén)仍處業(yè)務(wù)量飽和狀態(tài);縣支庫層面，人員老化、配備不足、學(xué)歷水平低情況突出，個(gè)別甚至無(wú)法滿(mǎn)足正常業(yè)務(wù)崗位需求。同時(shí)，目前約束過(guò)度和激勵不足的問(wèn)題在國庫專(zhuān)業(yè)普遍存在，造成干的越多錯的越多的不平等狀態(tài)，影響了國庫業(yè)務(wù)人員積極性的發(fā)揮。
(二)國庫內部控制活動(dòng)
1.“制度規范”模式為基礎的規范體系靈活性不足。國庫會(huì )計作為預算會(huì )計的分支，一直采取“制度規范”而不是準則規范的形式，對科目設置及使用、核算流程及方法、報表編制進(jìn)行詳細具體的規范。在實(shí)踐中，這一模式卻存在一個(gè)固有不足，即所有的會(huì )計事項都要在現有制度中進(jìn)行規定，一旦會(huì )計環(huán)境發(fā)生變化，出現新的問(wèn)題，某個(gè)方面的規定便不再適用，內控制度就會(huì )失效。在國庫制度建設實(shí)踐中，以“制度規范”模式為基礎的規范體系弊端仍舊明顯，制度滯后和制度真空問(wèn)題客觀(guān)存在，而要求制度建設隨著(zhù)各項基本業(yè)務(wù)和會(huì )計環(huán)境的變化隨時(shí)更新不僅是不現實(shí)的，更不符合成本效益原則。
2.以靜態(tài)的事后監控手段為主，難以實(shí)現動(dòng)態(tài)及時(shí)監督。目前，對國庫業(yè)務(wù)進(jìn)行實(shí)地業(yè)務(wù)檢查仍是國庫內部控制體系中對業(yè)務(wù)過(guò)程進(jìn)行監控的主要手段。這一手段是對一個(gè)時(shí)間段內所發(fā)生的業(yè)務(wù)進(jìn)行抽查，這屬于事后監督的范疇，對業(yè)務(wù)差錯及問(wèn)題的處理也是事后處置，缺乏對國庫業(yè)務(wù)整體鏈條中存在的風(fēng)險進(jìn)行事前預防性的監督檢查，也不能做到業(yè)務(wù)處理流程的動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)的日常監控，降低了風(fēng)險識別、風(fēng)險提示和風(fēng)險防范的效果。
3.監督控制手段落后，監督效率與業(yè)務(wù)信息化水平不匹配。隨著(zhù)各項國庫業(yè)務(wù)系統的推廣，國庫業(yè)務(wù)處理信息化水平越來(lái)越高，與此相對應的，國庫監督檢查還處于手工翻閱原始資料階段，國庫監管的計算機應用水平遠遠落后于國庫業(yè)務(wù)系統，進(jìn)一步影響了監督控制作用的發(fā)揮。另外，隨著(zhù)國庫信息化建設的深入推進(jìn)，國庫業(yè)務(wù)系統應用水平顯著(zhù)提升，傳統的監督控制手段難以適應新形勢下國庫監管的需要，更無(wú)法實(shí)現內部控制要求的監控作用。
(三)國庫內部控制評價(jià)
1.沒(méi)有進(jìn)行事項識別，國庫風(fēng)險揭示不足或揭示過(guò)度現象同時(shí)存在。事項是源于內部或外部的影響戰略實(shí)施或目標實(shí)現的事故或時(shí)間。作為國庫風(fēng)險管理的一部分，認識、發(fā)現和了解各類(lèi)內外部因素以及由這些因素引發(fā)的事項的類(lèi)別非常重要。事項有顯性和隱性之分，所產(chǎn)生的影響效用也不盡相同。為避免忽略相關(guān)事項，需要把識別事項發(fā)生的可能性和評估事項產(chǎn)生的影響區分開(kāi)來(lái)，后者屬于風(fēng)險評估的范疇。目前的國庫內部控制體系中，沒(méi)有明確的事項識別過(guò)程和環(huán)節，而是直接對風(fēng)險進(jìn)行識別與評估，風(fēng)險揭示不足或過(guò)度同時(shí)存在。
2.風(fēng)險評估簡(jiǎn)單，評估手段落后。國庫內部控制及監督長(cháng)期以來(lái)以?xún)炔匡L(fēng)險監控為主要方面，因此通常將風(fēng)險評估的重點(diǎn)用來(lái)防范操作風(fēng)險和管理風(fēng)險。但是隨著(zhù)國庫業(yè)務(wù)信息化的發(fā)展以及國庫關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)系統建設，內部控制環(huán)境發(fā)生了巨大變化，既有自身存在的操作風(fēng)險、管理風(fēng)險等，也有外部關(guān)聯(lián)系統及業(yè)務(wù)帶來(lái)的風(fēng)險。而且，由于服務(wù)對象需求的推動(dòng)，國庫創(chuàng )新業(yè)務(wù)種類(lèi)不斷增加，針對新業(yè)務(wù)的風(fēng)險評估也尚未開(kāi)展，這些都對國庫風(fēng)險管理提出更大的挑戰。
三、基于全面風(fēng)險管理的國庫內部控制體系再造
(一)國際主流內部控制理論及發(fā)展－COSO理論
隨著(zhù)組織治理結構的完善及信息技術(shù)的發(fā)展，20世紀90年代以后，內部控制成為管理科學(xué)化的重要標志。1992年，美國會(huì )計學(xué)會(huì )、注冊會(huì )計師協(xié)會(huì )等組織成立了研究?jì)炔靠刂茊?wèn)題的COSO委員會(huì )，并發(fā)布了《內部控制———整體框架》即COSO報告，對內部控制五要素進(jìn)行劃分:控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監控。提出:1.強化風(fēng)險管理意識，指出任何性質(zhì)的組織，任何層級都存在各類(lèi)風(fēng)險。各類(lèi)管理人員必須密切關(guān)注自身面臨的風(fēng)險，及時(shí)采取措施進(jìn)行風(fēng)險控制。2.將內部控制視作是一個(gè)系統的動(dòng)態(tài)的`過(guò)程，這一過(guò)程是發(fā)現問(wèn)題、解決問(wèn)題、發(fā)現新問(wèn)題、解決新問(wèn)題的循環(huán)往復不斷優(yōu)惠的過(guò)程。3.強調內部控制的過(guò)程與組織的經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程高度統一、相互結合。4.明確組織中的每一個(gè)人都對內部控制負有責任。
(二)國庫內部控制發(fā)展新趨勢
隨著(zhù)內部控制理論與實(shí)踐的持續發(fā)展，信息化環(huán)境下國庫內部控制應立足于全面風(fēng)險管理的內部控制體系構建:發(fā)展的趨勢應是基于:
1.內部控制貫穿于國庫業(yè)務(wù)操作和管理的全過(guò)程，這一過(guò)程中所有的的參與者都是內部控制系統中不可或缺的一個(gè)環(huán)節，根據業(yè)務(wù)崗位不同對相應內部控制環(huán)節的有效性負責。
2.內部控制真正發(fā)揮其作用，需要良好的國庫內部控制環(huán)境，需要國庫人員從根本上理解和接受內控思想，并轉化成自覺(jué)的行為準則。
3.確保崗位設置、業(yè)務(wù)流程設計符合內部控制的基本要求，才能做到既保證業(yè)務(wù)處理順暢，又能做到相互監督、相互制約。
4.國庫信息化建設的全面鋪開(kāi)，為提高內部控制手段和水平、降低成本、提升內部控制有效程度奠定了基礎。
5.國庫內部控制不僅僅是事后控制，而是貫穿于國庫業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)各流程、各環(huán)節、全過(guò)程。
6.國庫內控要強調風(fēng)險意識，強化對國庫風(fēng)險的識別、評估以及采取風(fēng)險控制活動(dòng)。
7.信息化環(huán)境下國庫內部控制實(shí)質(zhì)上是一個(gè)信息運動(dòng)的過(guò)程，通過(guò)信息互動(dòng)引導國庫資金、業(yè)務(wù)操作按照預定方向運行，實(shí)現組織目標。
8.國庫內部控制建設必須在一定成本約束下進(jìn)行。
(三)國庫內部控制體系再造
1.通過(guò)國庫文化建設塑造良好的國庫內控環(huán)境。國庫文化具有較強的伴生性，是與國庫管理實(shí)踐緊密結合在一起的，并被全體國庫人員認可接受并遵循的價(jià)值標準、思維方式、行為規范的總稱(chēng)，也是國庫文化、人員素質(zhì)和制度體系的復合體。國庫部門(mén)應高度重視國庫文化建設，通過(guò)完善獎懲制度、加強業(yè)務(wù)培訓等形式，引導國庫人員樹(shù)立正確的價(jià)值觀(guān)，塑造積極健康的國庫內控環(huán)境。
2.實(shí)施全面風(fēng)險管理。首先，對國庫風(fēng)險事項進(jìn)行識別，對國庫風(fēng)險種類(lèi)、特征以及影響進(jìn)行專(zhuān)業(yè)識別，對風(fēng)險事項收到的內外部因素進(jìn)行甄別判斷。其次，科學(xué)開(kāi)展國庫風(fēng)險評估，使國庫主題能夠充分考慮潛在的風(fēng)險事項產(chǎn)生的影響。再次，進(jìn)一步完善風(fēng)險應對措施。風(fēng)險應對是指國庫制定風(fēng)險防控措施的過(guò)程，其目的是降低國庫風(fēng)險，并對風(fēng)險進(jìn)行有力的控制。
3.科學(xué)開(kāi)展國庫內部控制活動(dòng)�？刂苹顒�(dòng)是指為確保國庫資金安全，國庫開(kāi)展風(fēng)險管理而采取的相應政策和程序。國庫內部控制活動(dòng)貫穿于整個(gè)國庫業(yè)務(wù)環(huán)節和流程，遍及各級次和各核算主體�？刂苹顒�(dòng)與國庫工作的各個(gè)崗位、各個(gè)流程、各個(gè)環(huán)節相結合，包括一系列不同的業(yè)務(wù)活動(dòng)，例如授權、審核、檢查、崗位制約等。
4.暢通國庫內控信息的交流溝通。暢通信息溝通交流渠道，保證所有國庫員工能夠及時(shí)獲取、傳遞、交換和反饋內部控制與風(fēng)險管理的相關(guān)信息，并對信息進(jìn)行處理，在滿(mǎn)足信息安全性和保密性的前提下，滿(mǎn)足總庫、分支庫、崗位和相關(guān)人員的信息需求，保證國庫內外信息交流渠道暢通。暢通的信息交流與溝通既有利于信息化環(huán)境下的國庫內部控制建設，國庫信息化也為內控信息交流溝通提供了信息技術(shù)支持。
5.加強國庫內部控制有效性的監控。監控是指國庫內外部監督部門(mén)，對國庫內部控制活動(dòng)的有效性、合規性等進(jìn)行日常監督，對內控體系進(jìn)行持續改進(jìn)的過(guò)程。國庫內部控制是個(gè)持續改進(jìn)的過(guò)程，這要求國庫部門(mén)不斷的對內部控制的目標、政策、程序及制度體系進(jìn)行調整和完善，提高內部控制的有效性合規性。
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