農村土地流轉問(wèn)題的思考論文
[摘 要]土地問(wèn)題是解決“三農”問(wèn)題的核心和基礎，也是這次物權立法十分關(guān)注的焦點(diǎn)。在我國農業(yè)發(fā)展的新階段，重要的是穩定家庭承包責任制的前提下，推動(dòng)農村土地流轉制度改革，促進(jìn)農業(yè)發(fā)展。結合當前農村土地流轉的實(shí)際以及草案當中具體相關(guān)規定，本文試圖從法律層面上提出促進(jìn)土地流轉的基本思路、原則和制度構建。
[關(guān)鍵詞]集體所有制，土地使用權，市場(chǎng)經(jīng)濟，土地流轉
土地是農業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農民最基本的生活保障，農村土地制度完善與否，土地流轉機制是否適應現代經(jīng)濟的市場(chǎng)化發(fā)展，將對國民經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。長(cháng)期以來(lái)，我過(guò)的農村土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，都屬于農村集體所有。改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使農村土地的經(jīng)營(yíng)權{即生產(chǎn)權}從所有權中分離出來(lái)，曾極大地促進(jìn)了農業(yè)和農村經(jīng)濟的發(fā)展，成為當時(shí)農村土地改革的一項創(chuàng )舉。但隨之也產(chǎn)生了一些矛盾與問(wèn)題，近年來(lái)尤為突出。農業(yè)的小規模分散經(jīng)營(yíng)，許多大宗農產(chǎn)品缺乏競爭力，越來(lái)越難以適應當前農業(yè)市場(chǎng)化、國際化的要求，難以體現規模效益，搞活農村土地流轉，是當前農業(yè)和農村發(fā)展的必然趨勢，是“三農”問(wèn)題中的關(guān)鍵性環(huán)節。
一、農村土地流轉的概念解析
土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)，才能提高使用效益，也只有合理流動(dòng)才能真正體現土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)，所以土地流轉是必然的趨勢。所謂農村土地流轉，是指在農村土地所有權歸屬和農業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權（經(jīng)營(yíng)權}從承包經(jīng)營(yíng)權中分離出來(lái)，轉移給其他農戶(hù)或經(jīng)營(yíng)者，其實(shí)質(zhì)就是農村土地使用權的流轉。
首先，農村土地流轉的首要前提就是要明晰所有權歸屬，這也是這次立法中爭議最多的問(wèn)題之一。明確承包土地的財產(chǎn)權，界定土地使用主體的權利范圍，使土地流轉在法律上得到保障。產(chǎn)權就是社會(huì )全體或社會(huì )某一部分人或某個(gè)人擁有全部資產(chǎn)或者部分資產(chǎn)的所有權、處分權和收益權。如果產(chǎn)權不明晰，市場(chǎng)機制就無(wú)法正常運作。在現實(shí)生活中，因產(chǎn)權主體不明、權利不全，造成土地流轉過(guò)程中土地收益流失；或因承包權不穩定、使用權不完全，致使土地流轉困難等問(wèn)題，都與產(chǎn)權關(guān)系不明晰關(guān)聯(lián)很大[1].為解決土地流轉過(guò)程中出現的問(wèn)題，有學(xué)者提出土地私有或干脆收歸國有[2]，但無(wú)論從中國的或是發(fā)達國家的歷史來(lái)看，這一變動(dòng)將付出巨大的社會(huì )成本。一旦農民失去土地，得不到基本的生活醫療保障，進(jìn)而釀成難以解決的社會(huì )危機。在集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下，多數農民有最基本的生活保障。因此，我國的土地流轉，流轉的只能是使用權，不能是所有權。誠然，這并不表明目前的體制是沒(méi)有缺陷的，但我個(gè)人認為就中國的國情和農村土地制度的現狀來(lái)看，堅持農村土地集體所有制并對其加以完善更有利于農村經(jīng)濟積極穩妥地向前發(fā)展[3].《物權法草案二次審議稿》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)審議稿）中繼續沿用這一制度是較為合理的，為農民長(cháng)期而有保障的具有物權性質(zhì)的土地財產(chǎn)權利提供了法律依據。
其次，農村土地流轉還有一個(gè)重要前提就是必須保持農業(yè)用地性質(zhì)不變。土地是極其寶貴的資源，我國人多地少，耕地面積極其有限，13億多人口的吃飯問(wèn)題始終是關(guān)系國計民生的大事。因此，對于流轉后的土地，必須用于農業(yè)生產(chǎn)，決不能挪作它用，否則就有違土地流轉的根本目的。上升到生態(tài)保護的高度上，只有把經(jīng)濟利益與長(cháng)遠的生態(tài)利益結合起來(lái)，才能實(shí)現可持續發(fā)展。遺憾的是，審議稿中卻忽略了這一點(diǎn)，這無(wú)疑不利于對土地資源的保護。我認為物權立法中一定要對此加以明確規定，可以把它規定為土地經(jīng)營(yíng)著(zhù)的義務(wù)或者是發(fā)包人對土地承包經(jīng)營(yíng)權的一項撤銷(xiāo)事由[4].土地承包在實(shí)踐中稱(chēng)為“責任田”，責任田意味著(zhù)承包人對土地利用上的權利與相應義務(wù)和責任綁在一起。很顯然，審議稿在第十一章土地承包經(jīng)營(yíng)權中針對經(jīng)營(yíng)人的權利義務(wù)關(guān)系上存在欠缺。
二、農村土地流轉現存的問(wèn)題
近年來(lái)，隨著(zhù)農業(yè)結構調整，農村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農村勞動(dòng)力的轉移，農村土地流轉呈現加速的態(tài)勢。土地流轉是農村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀(guān)要求。在江浙一帶以及一些農業(yè)較發(fā)達的地區，土地流轉的面積逐步擴大，流轉形式不斷豐富，它有效促進(jìn)了農業(yè)結構調整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)了土地適度規模經(jīng)營(yíng)，增加了農業(yè)投入，拓寬了農民增收渠道。但是由于思想意識落后、家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的流弊及缺乏健全的市場(chǎng)機制和有效的管理機構，加上我國幅員遼闊、地形地貌復雜，東西部農業(yè)發(fā)展差距大，在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下土地流轉仍存在以下不足：
第一，土地流轉身份上的限制。目前農村土地承包權的流轉一般限于特定的農村集體組織內部，這次審議稿與之前的《土地管理法》和《農村土地承包法》在此觀(guān)點(diǎn)上是保持一致的。審議稿第55條第2款規定：“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包，應當經(jīng)本集體村民會(huì )議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意�！笨梢�(jiàn)，非本集體經(jīng)濟組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營(yíng)權被作為例外受到了嚴格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權流轉的封閉性，從而土地承包權無(wú)法按照市場(chǎng)方式自由轉讓?zhuān)瑢ν恋刭Y源的合理配置制造了障礙。關(guān)于此點(diǎn)，學(xué)術(shù)界普遍存在兩種觀(guān)點(diǎn)：一種觀(guān)點(diǎn)認為，集體組織成員擁有的土地使用權，具有團體內部分配的性質(zhì)，因此它的轉讓對象通常以本集體成員為限。這種限制，實(shí)際上起著(zhù)保護集體土地公有公用的作用；可以保護集體成員的利益和維護農村社會(huì )的穩定，防止出現大范圍的土地產(chǎn)權流動(dòng)以及隨之而來(lái)的大范圍的人口流動(dòng)[5].另一種觀(guān)點(diǎn)認為，有償設立的農地使用權可以自由轉讓?zhuān)蓱鞔_規定農地使用權可以轉讓并不得以特約禁止[6].筆者認為，市場(chǎng)經(jīng)濟條件下農村土地的利用不能再局限于追求以一味的公平目標，而應轉向以效率為中心。目前我國農村中各集體經(jīng)濟組織之間的生產(chǎn)能力各異，如果仍舊停留在原有的生產(chǎn)格局，各地差異將越來(lái)越大，這與共同富裕的目標相悖。同時(shí)，這種格局在很大程度上限制了集體組織間在土地利用上的余缺調節，這不僅將對農村剩余勞動(dòng)力的轉移產(chǎn)生不利影響，也會(huì )使得農村土地流轉很可能局限在一個(gè)個(gè)孤立的小范圍內，以至培育出十分零散的農村土地流轉市場(chǎng)，與我國農村經(jīng)濟體制改革的發(fā)展是不相協(xié)調的。
第二，土地流轉條件上的限制。從土地承包經(jīng)營(yíng)權的轉讓來(lái)講，當前農村土地承包經(jīng)營(yíng)權轉讓的一個(gè)前提條件是其轉讓必須經(jīng)發(fā)包人同意（審議稿第132條）。有學(xué)者將此歸納為“債權的流轉方式”[7].既然已經(jīng)把農村土地承包經(jīng)營(yíng)權定性為物權性質(zhì)，就應賦予承包經(jīng)營(yíng)人完整的土地使用權，土地流轉權是農戶(hù)依法享有的權利，它與承包地的使用權、經(jīng)營(yíng)權、收益權一道構成了市場(chǎng)經(jīng)濟情況下家庭承包制度的基礎。承包農戶(hù)是流轉的主體，土地流轉主要是通過(guò)市場(chǎng)機制，流轉收益全部歸承包農戶(hù)，農民在遵守法律的情況下應當有自主權，這樣才符合私法自治的原則，也促進(jìn)農村經(jīng)濟發(fā)展的開(kāi)放性。當前侵害農民土地流轉權的現象較多，正是因為這種對農戶(hù)自主決策的限制使有些所謂集體組織以土地規模經(jīng)營(yíng)為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價(jià)強行“租用”農戶(hù)承包地，在流轉過(guò)程中與民爭利，或者隨意調整承包地，分出所謂“口糧田”、“機動(dòng)田”，變相剝奪農戶(hù)土地。再者，如果說(shuō)經(jīng)濟體制下這種限制情有可原的話(huà)，那隨著(zhù)經(jīng)濟體制改革的深入，加之農村土地稀缺性問(wèn)題的突顯，這種靜態(tài)的財產(chǎn)占有形式已經(jīng)逐漸暴露出其弊端。如當前農村的普遍現象是外出人口增多，那么這一部分人原來(lái)所承包的土地將無(wú)法由他們自己親自經(jīng)營(yíng)，如果不轉讓給其他農戶(hù)經(jīng)營(yíng)的話(huà)，勢必造成資源的浪費。而如果這些土地一律由農村集體組織來(lái)重新統一安排的話(huà)，成本非常大。加之現行法律又在農戶(hù)之間的土地承包權流轉上設置了多重障礙，所以必須加以完善[7].
第三，土地價(jià)值實(shí)現上的'限制。隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，財產(chǎn)權已有原來(lái)注重于對標的物的現實(shí)支配的具體權利，演變?yōu)樽⒅赜谑杖〈鷥r(jià)或獲取融資的價(jià)值權[8].農村土地承包權作為一項財產(chǎn)權利，應當具有相應的融資功能，這一點(diǎn)在有關(guān)學(xué)者提出的農地他物權體系中已有包括[9].但我國《擔保法》規定農村土地承包權不準設立抵押權（《擔保法》第34條所列可得抵押的各項權利中無(wú)農村土地承包權}，審議稿中也并未將抵押設定權加以明確規定。農民所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權是一種不完善的產(chǎn)權，土地收益權不完整、不清晰，難以形成土地融資市場(chǎng)，抑制了農地的價(jià)值擔保功能，限制了土地承包權價(jià)值最大化目標的實(shí)現。農業(yè)結構調整忽然規模經(jīng)營(yíng)、農村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農村消費市場(chǎng)的擴展等問(wèn)題，都與農民的經(jīng)濟狀況密切相關(guān)，農民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當前農村經(jīng)濟發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農村土地流轉。土地承包經(jīng)營(yíng)權作為一種財產(chǎn)權利是有價(jià)值的，其物權性質(zhì)已為學(xué)界所認同[10].既為物權，權利人享有處分權，則之為抵押純屬自然。當然鑒于農村土地承包經(jīng)營(yíng)權畢竟與國家的農業(yè)政策息息相關(guān)，因此，建議在穩定承包權30年不變的基礎上，在符合法律規定和不改變土地的農用目的的情況下，以土地使用權抵押貸款融資的方式，使農民較為方便地獲得急需的啟動(dòng)資金，發(fā)展農業(yè)或農村二三產(chǎn)業(yè)，以次促進(jìn)農村土地流轉。
三 、促進(jìn)農村土地流轉的政策建議
土地是最重要、也是最基本的生產(chǎn)要素，但是從新的農村經(jīng)濟發(fā)展形勢來(lái)看，離開(kāi)了土地流轉，土地的潛能發(fā)揮就受到了極大束縛。長(cháng)期形成的土地平均擁有、所有權經(jīng)營(yíng)權機械統一的模式明顯不適應農村市場(chǎng)經(jīng)濟和現代農業(yè)的發(fā)展。要打破這一沉悶局面，就必須讓土地流轉活躍起來(lái)。
�。ㄒ唬┳裱笤瓌t，尊重農民利益，積極穩妥地推進(jìn)農村土地流轉。農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉事關(guān)農民切身利益，目前，不少地方對土地法規、土地政策的理解還存在片面性。有些基層干部則認為，憲法規定土地所有權屬于集體所有，對土地有全權支配，往往強化了集體土地的所有權，而侵犯了農戶(hù)的土地承包權。所以在農村土地流轉過(guò)程中應遵循以下三大原則：
1、“穩制活田，三權分離”的原則：即在穩定家庭承包制的基礎上，實(shí)行農村農村土地的集體所有權、農戶(hù)承包權、經(jīng)營(yíng)者使用權的三權分離，明確所有權，穩定承包權，搞活使用權。審議稿第130條以法律條文的形式規定農村土地承包權的長(cháng)期歸屬，改變了以往僅政策性的提法，為農民擁有的這項獨立的經(jīng)濟權利提供了法律依據。只有明確了土地承包權對農民的法律意義，才能切實(shí)保障土地使用權轉讓的合法性。
2、“依法、自愿、有償”原則：農村土地流轉必須執行國家法規政策，依法簽定合同；按國家規定交納稅金、承包費用和相關(guān)費用以及履行應盡的義務(wù)。農村土地流轉必須堅持自愿，不論采用哪種流轉形式，都應該尊重農民的選擇和意愿。農村土地流轉必須遵循價(jià)值規律，堅持有償流轉，實(shí)行必要的、雙方協(xié)商而定的合理經(jīng)濟補償。
3、“實(shí)事求是、積極穩妥”的原則：不論是從我國農業(yè)應對加入WTO后的挑戰，還是從有利于發(fā)展地區經(jīng)濟而言，或是有利于促進(jìn)城鎮化發(fā)展的角度來(lái)看，農村土地流轉都具有重大而積極的意義。因此，應充分認識其“牽一而發(fā)十”的高度關(guān)聯(lián)性，充分發(fā)揮好其蘊涵的潛力。另一方面，土地流轉是農村社會(huì )發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因此必須根據客觀(guān)條件“量體裁衣”，不能盲目進(jìn)行、拔苗助長(cháng)，否則勢必事與愿違，帶來(lái)不良后果。
�。ǘ┻M(jìn)一步探索和加強土地流轉制度建設，促進(jìn)農村土地機制創(chuàng )新。
1、完善法律條文，促進(jìn)土地流轉。法律應明卻規定所有權歸屬及對農民的土地流轉權提供法律保障；對于使用權流轉的補償標準及利益分配、土地流轉的管理、土地糾紛的處理等基層難以解決的問(wèn)題，通過(guò)調查研究加以規定；修改《擔保法》中對于農村土地使用權不得流轉的規定；指定土地流轉格式合同，明確雙方當事人的權利和義務(wù)[11].由于各地農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展參差不齊，所以地方立法可以超前，可以先行制定地方性的條例或辦法之類(lèi)的，以法律的形式對本地農村土地流轉加以規范，使土地流轉有序進(jìn)行，從而達到集約利用、規模經(jīng)營(yíng)的目的。對暫不具備立法條件的地方也應借鑒發(fā)達地區的經(jīng)驗，完善土地流轉的政策，確保土地流轉規范、有序的進(jìn)行。
2、大力培養農村土地市場(chǎng)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求的土地流轉機制。首先，探索建立土地使用權轉讓機制，允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過(guò)市場(chǎng)機制形成合理的土地轉讓價(jià)格。第二、培育和發(fā)展各種類(lèi)型的為土地流轉提供服務(wù)的中介組織。建立土地使用權的市場(chǎng)化流動(dòng)制度是農村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務(wù)組織是農地市場(chǎng)化的關(guān)鍵。第三，建立調節機制，防止土地使用權過(guò)于集中，以調節土地流轉過(guò)程中的壟斷和不公平現象。農村土地市場(chǎng)的發(fā)育，可加強土地轉讓的公平性和競爭性，實(shí)現有序管理。
3、有效發(fā)揮政府和村集體的職能。市場(chǎng)的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯后性的特點(diǎn)，尤其是我國農村的土地市場(chǎng)還很落后。因此，一是政府要對土地流轉有宏觀(guān)上的調控。完善產(chǎn)權登記制度，建立科學(xué)的農地資產(chǎn)評估體系，合理評價(jià)農村土地價(jià)值，逐漸形成城鄉地政一體化的管理。二是要建立約束政府行為過(guò)度干預的機制。準確定位政府在推進(jìn)土地流轉中的角色，監控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡，而不是運用行政手段去調整土地資源，與民爭利。三是加強宣傳力度，增加農民對有關(guān)法規和政策的了解，使土地流轉由自發(fā)逐步轉向自覺(jué)。土地是農民的命根子，群眾是土地流轉的主體。因此，要抓好土地流轉，必須“以人為本”，千方百計調動(dòng)廣大群眾的積極性。
4、建立和完善有利于農業(yè)生產(chǎn)結構調整的農村土地流轉制度。第一，大力發(fā)展非農產(chǎn)業(yè)，加快農業(yè)剩余勞動(dòng)力轉移。目前，我國正處于經(jīng)濟結構調整的關(guān)鍵時(shí)期，城市工業(yè)和鄉鎮企業(yè)吸納農業(yè)剩余勞動(dòng)力的能力十分有限。而且，隨著(zhù)市場(chǎng)競爭日益激烈，企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境不穩定，兼業(yè)農民非農產(chǎn)業(yè)收入不穩定性使他們難以徹底離開(kāi)土地。因而，土地使用權流轉將難以實(shí)行。因此，應切實(shí)加快鄉鎮城市化進(jìn)程，依靠科技進(jìn)步，積極主動(dòng)地以國內外市場(chǎng)需求為導向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整，使農業(yè)剩余勞動(dòng)力得以合理轉移。第二，積極探索土地流轉形式的多元化。審議稿第131條規定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權人可以依照法律規定將土地承包經(jīng)營(yíng)權轉包、出租、互換、轉讓等�！笨梢�(jiàn)立法者并沒(méi)有窮舉土地流轉的形式，農戶(hù)可根據實(shí)際情況靈活選擇。我國農村地域遼闊，自然條件千差萬(wàn)別，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，廣大農民在實(shí)踐中創(chuàng )造的土地使用權流轉模式不盡相同。采取靈活多樣的各種可行性方式，更能合理配置土地資源。
5、為土地流轉創(chuàng )造良好的外部環(huán)境。首先，在發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、提高農業(yè)市場(chǎng)化程度的同時(shí)，要建立多層次的農村保障體系。目前，我國廣大農民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來(lái)源，作為生老病死的保障。沒(méi)有健全的社會(huì )保障制度，就不可能從根本上增強農民離開(kāi)土地的安全感和適應市場(chǎng)風(fēng)險的能力，農村土地市場(chǎng)發(fā)育的進(jìn)程也將嚴重受阻[12].因而，必須建立多層次的農村保障體系，包括農村社會(huì )風(fēng)險、社會(huì )救濟、社會(huì )福利、優(yōu)撫安置、社會(huì )互助，以及發(fā)展和完善農村合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會(huì )保險功能，為土地轉出者解決后顧之憂(yōu)。
綜上所述，通過(guò)法律、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、流轉形式、社保體系等方面的不斷完善，并依靠社會(huì )運轉體系多個(gè)環(huán)節加以配合，土地流轉定會(huì )在不斷的實(shí)踐過(guò)程中，逐步適應現代農村經(jīng)濟的市場(chǎng)化發(fā)展要求。
參考文獻：
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[2]詳見(jiàn)王衛國：《中國土地權利研究》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第108～113頁(yè)。
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[4]參見(jiàn)王利明：《物權法草案建議稿》第288、291條的規定。
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[9]王利明主編：《物權法專(zhuān)題研究》，吉林大學(xué)出版社2002年版，第924頁(yè)。
[10]參見(jiàn)《法學(xué)研究》編輯部編：《新中國年民法學(xué)研究綜述》，中國社會(huì )科學(xué)出版社1990年版，第329頁(yè)。
[11]張愛(ài)云：《關(guān)于推進(jìn)農村土地使用權流轉的思考》，載于《學(xué)習論壇》2003年，第7期。
[12]蓋同弦：《農業(yè)現代化過(guò)程中的土地制度創(chuàng )新》載《農業(yè)經(jīng)濟學(xué)》，2001年，第10期。
[13]崔建遠：《土地上的權利群論綱——我國物權立法應重視權利群的配置與協(xié)調》，載《中國法學(xué)》1998年第2期。
中南財經(jīng)政法大學(xué)·劉瑩
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