地稅機構改革是稅收征管改革的關(guān)鍵
我省地稅系統從20xx年10月開(kāi)始進(jìn)行了新一輪稅收征管改革，其核心就是以信息化為依托，以一體化為基礎，改革力度之大、涉及范圍之廣、技術(shù)含量之高都是前所未見(jiàn)的。這充分表明我省推行稅收征管改革的決心和信心。到目前為止，全省統一的稅收征管業(yè)務(wù)軟件已經(jīng)全部運行到位，基本覆蓋了地稅所有征管業(yè)務(wù)、覆蓋了所有稅種，并正在對征管信息軟件進(jìn)行完善、優(yōu)化和功能擴展。如何進(jìn)一步推進(jìn)和深化我省地稅稅收征管改革，我認為應從改革我省地稅機構入手。
一、機構改革是稅收征管改革的重要內容之一
稅收征管改革涉及的面非常廣，概括起來(lái)主要包括兩個(gè)方面：一是征管手段和征管模式，另一是地稅機構和征管人員。征管手段基本上是依托信息化為支撐，強調科技興稅；征管模式目前國家稅務(wù)總局已經(jīng)有一個(gè)指導性的模式，并在稅收征管實(shí)踐中不斷地充實(shí)、完善和發(fā)展。而地稅人員是實(shí)施稅收征管改革的主體，再先進(jìn)的征管手段和再優(yōu)良的征管模式都要靠地稅人員去落實(shí)、實(shí)施和創(chuàng )新，為此人始終是稅收征管改革中最活躍、最積極、最富有生命力的決定因素；地稅機構是地稅人員發(fā)揮作用的載體，是一種組織保證，它把單個(gè)、分散的地稅人員組織起來(lái)，通過(guò)一定的形式，形成一個(gè)有機的整體，發(fā)揮分工、協(xié)作等團隊的作用。因此地稅機構的設置對于稅收征管改革起到了至關(guān)重要的作用�？茖W(xué)、合理的設置稅收機構會(huì )極大提高稅務(wù)人員的配置效率，把有限的人力資源組合起來(lái)，放到最需要的部門(mén)和地方去，為深化稅收征管改革提供強有力的支持，為達到稅收征管改革的目標即提高稅收征管質(zhì)量和效率奠定基礎。
二、現行地稅機構設置不適應稅收征管改革要求的問(wèn)題
我省這次新一輪稅收征管改革也包含了稅務(wù)機構改革的內容，但只是局部的，只是建立和完善征收、管理、稽查機構之間的分工和職責明確等等，沒(méi)有涉及整個(gè)稅務(wù)機構的調整。從目前我市地稅機構設置運行情況來(lái)看，存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：
�。ㄒ唬┦�、縣兩級機關(guān)職能部門(mén)設置過(guò)多。我市市局機關(guān)目前有14個(gè)職能部門(mén)，縣局有8—9個(gè)職能部門(mén)。機關(guān)職能部門(mén)占全市地稅機構的53，機關(guān)人員占全市地稅人員的28。帶來(lái)了以下問(wèn)題：
1、增大了協(xié)調成本。職能部門(mén)過(guò)多，會(huì )增加部門(mén)之間的扯皮、推諉現象，領(lǐng)導協(xié)調起來(lái)比較困難。
2、占用過(guò)多的人力資源。在稅務(wù)人員總量一定的情況下，機關(guān)部門(mén)的人多了，那么從事稅收征管工作的人員就少了，造成人力資源配置不合理。
3、給基層帶來(lái)了更多的應付成本。每個(gè)職能部門(mén)都有一定的工作職責和業(yè)績(jì)考核，為此每個(gè)職能部門(mén)會(huì )創(chuàng )造一些工作，如：上報報表、資料、總結，制定工作方案和制度，檢查和考評等等。上面千條線(xiàn)、下面一根針。
4、加大信息收集成本。部門(mén)分工過(guò)細，造成信息分散和信息孤立，難以全面、完整地反映各種征管信息，不利于進(jìn)行決策分析和決策判斷。
�。ǘ┛h以下從事農村稅收征管的人員過(guò)多。全市有52個(gè)農村基層分局，占全市地稅征管分局近70，從事農村稅收征管工作的有352人，占全市地稅人員近30，占從事稅收征管工作的56。而農村納稅戶(hù)只占全市總納稅戶(hù)數34，農村分局征收稅收占全部稅收收入的17。由此可見(jiàn)，我們把有限的人力資源投入到納稅戶(hù)數少的農村，把征管機構的重點(diǎn)放在稅源小、分布廣的農村。形成了稅務(wù)資源結構的配置不合理：
1、征管重點(diǎn)不明確�？h城以上人均管戶(hù)78戶(hù)，人均年征稅額354萬(wàn)元；農村人均管戶(hù)31戶(hù)，人均年征稅額56萬(wàn)元。我省農村經(jīng)濟發(fā)展比較慢，規模也不大，基本上還是以第一產(chǎn)業(yè)為主導，再加上“三農”問(wèn)題的存在，國家實(shí)施城市反哺農村、工業(yè)反哺農業(yè)的宏觀(guān)政策，此外，我省20xx年7月份國稅、地稅部門(mén)都分別提高了個(gè)體戶(hù)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和勞務(wù)的起征點(diǎn)，農村個(gè)體納稅戶(hù)大幅度減少，農村稅收也不應該成為地稅部門(mén)的管理重點(diǎn)�？h城以上地區稅源相對集中、稅額較大的納稅戶(hù)反而沒(méi)有成為地稅部門(mén)征管的重點(diǎn)。
2、征管成本比較高。大量的農村分局存在增大了地稅部門(mén)的征管成本。一個(gè)農村分局全市平均有6-7個(gè)地稅人員，一年征收成本為40萬(wàn)元左右（人頭開(kāi)支按平均每人3萬(wàn)元計算為20萬(wàn)元左右，網(wǎng)絡(luò )租用費、辦公費、運行費、固定資產(chǎn)折舊費等其他費用為20萬(wàn)元左右），而一個(gè)農村分局全年征收的稅款全市平均是380萬(wàn)，征收成本率為10.5，與一些發(fā)達國家0.5％～2％的征收成本率相比，應該說(shuō)是比較高的。
3、內部管理難到位。農村分局距縣城比較遠，分布比較散，在一定程度上造成信息傳遞困難，相應地增加縣局的管理成本，不利于縣局對農村分局的管理。
(三)市城區兩套地稅管理機構并行。市城區按財政管理體制不同分設了兩套地稅管理機構，在實(shí)際運行過(guò)程中存在互相之間爭納稅戶(hù)、爭收入、搞稅收競爭等問(wèn)題，增加了內部的協(xié)調成本，降低了管理效率；同時(shí)也不便于建立稅務(wù)管理員制度，實(shí)行屬地管理，人為造成了漏征漏管戶(hù)的增加。
(四)納稅服務(wù)工作還存在差距。近年來(lái)我省地稅系統全面推行城區辦稅“一窗式”和農村辦稅“一站式”，改變了過(guò)去納稅人辦稅要到稅務(wù)機關(guān)內部到處跑、到處找，辦事效率低下的局面，實(shí)行辦稅服務(wù)廳一個(gè)窗口對外，這樣對納稅人辦稅是方便了，但是還存在時(shí)間太長(cháng)的問(wèn)題。主要原因是辦稅服務(wù)廳要對應內部多個(gè)管理局和機關(guān)業(yè)務(wù)科室，信息和文書(shū)傳遞不暢通，從而影響了納稅人的辦稅時(shí)效。
�。ㄎ澹┏菂^稅收漏洞和稅收潛力比農村要大得多。從全市稽查局20xx年度查補稅款3310萬(wàn)元來(lái)看，90以下都來(lái)自城區、市區的納稅戶(hù)。從經(jīng)濟發(fā)展的趨勢來(lái)看，隨著(zhù)城市化、工業(yè)化的進(jìn)程加快，地稅稅源增收潛力主要集中在城區、市區以及工業(yè)園區。
三、機構改革的實(shí)踐思考
為了進(jìn)一步深化稅收征管改革，保證稅收征管改革取得成效，為此建議省局要從提高征管質(zhì)量和效率、降低稅收征管成本的大局出發(fā)，下定決心，從改革地稅機構設置和完善機構職能入手，把稅收征管改革推向深入。具體設想是：
�。ㄒ唬┳畲笙薅鹊鼐�(jiǎn)機關(guān)職能部門(mén)。市、縣兩級機關(guān)職能部門(mén)應調整為辦公室、人事管理科（股）、信息中心、征管科（股）、法制科（股）等5個(gè)部門(mén)。
具體的業(yè)務(wù)為：
1、將計財科的內部財務(wù)管理職能和機關(guān)服務(wù)中心的職能并為辦公室。
2、將培訓中心和監察室的職能并為人事管理科（股）。
3、將原稅政一科、稅政二科、國際稅收管理科、發(fā)票管理所、計財科的計會(huì )統和稅票管理職能等并為征管科（股）。
4、精簡(jiǎn)的機關(guān)人員要充實(shí)征管第一線(xiàn)，加強基層征管力量，保證征管工作的'開(kāi)展。
�。ǘ┳畲笙薅鹊厥湛s和集中征管機構。
1、縣級局只成立一個(gè)管理分局，農村分局全部取消，改為由管理分局內設的地稅所，原農村分局的征收職能全部上收到縣城的辦稅服務(wù)廳；同時(shí)考慮目前的實(shí)際，在農村地稅分局設置辦稅服務(wù)點(diǎn)，實(shí)行縣內通辦稅款征收，通辦領(lǐng)購、繳銷(xiāo)、填開(kāi)發(fā)票和稅務(wù)登記手續，確保征收、管理信息集中。
2、大力發(fā)展多元化申報和稅銀庫聯(lián)網(wǎng)，探索農村稅收委托代征新途徑，有計劃、分步驟地收縮農村地稅分局，力爭三年內全部取消農村分局。
3、征管分局和稽查局之間的稅務(wù)檢查職能要嚴格按照《征管法》及其實(shí)施細則的規定劃分，即稅務(wù)檢查職能中的專(zhuān)案稽查由稽查局負責，其他檢查職能由征管分局負責。
�。ㄈ┏菂^、市區只能設置一個(gè)管理機構。
1、省局統一的稅收征管軟件已經(jīng)能清晰地劃分出市、區兩級的收入，不必要再設兩個(gè)管理機構分別管理。
2、稅收管理員制度的推行，原則上要求進(jìn)行屬地管理，這樣職責明確，管理有序。
四、機構改革的理論思考
�。ㄒ唬└矣诿鎸�，突破難點(diǎn)。
機構改革是一場(chǎng)革命。機構改革特別是精簡(jiǎn)機構要涉及減少領(lǐng)導職數和機關(guān)人員，處理不好會(huì )影響已在職領(lǐng)導的積極性，搞不好還要得罪人，因此要敢于面對，這也是對領(lǐng)導執政能力的一次考驗。同時(shí)也要精心設計，充分聽(tīng)取基層意見(jiàn)，制定切實(shí)可行的方案，以減少改革阻力。
�。ǘ┝⒆悻F實(shí)，放眼未來(lái)。
收縮農村地稅機構會(huì )引起一些爭議，如當地鄉鎮領(lǐng)導擔心減少財政收入，農村納稅人繳稅和領(lǐng)購、填開(kāi)發(fā)票不方便，稅務(wù)機關(guān)當心影響收入任務(wù)的完成等等。這些思想顧慮都是客觀(guān)存在的，這也是當前的實(shí)情。但放眼未來(lái)，這些都不是問(wèn)題，第一，隨著(zhù)農業(yè)稅的取消和鄉鎮機構的合并和職能轉變，鄉鎮一級財政會(huì )相繼取消；第二，隨著(zhù)農村個(gè)體戶(hù)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供勞務(wù)起征點(diǎn)的提高，農村個(gè)體戶(hù)大部分都免征增值稅、營(yíng)業(yè)稅等，地稅機關(guān)可以采取簡(jiǎn)并征期和委托代征和實(shí)行銀行批扣等電子申報方式來(lái)解決納稅人繳稅不方便的問(wèn)題，領(lǐng)購發(fā)票地稅機構可以開(kāi)展預約服務(wù)、全程服務(wù)，納稅人事先打電話(huà)聯(lián)系，稅務(wù)機關(guān)開(kāi)車(chē)上門(mén)服務(wù)，至于填開(kāi)發(fā)票考慮到農村填開(kāi)發(fā)票量不多，可以委托付款單位代向地稅機關(guān)申報填開(kāi)。第三，國家對“三農”問(wèn)題非常關(guān)心和重視，其政策取向是讓農業(yè)、農村、農民休養生息，實(shí)行工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺農村。因此農村稅收收入減少應該是大勢所趨，政策所向。
�。ㄈ┮m應現代管理發(fā)展的需要，運用“合工理論”進(jìn)行流程再造，實(shí)行無(wú)縫隙管理。
要實(shí)現三個(gè)轉變即：專(zhuān)業(yè)化分工向全能化協(xié)作轉變，以職能管理為中心向以流程管理為中心的轉變，以多層次管理向扁平化管理轉變。管理學(xué)“合工理論”將各環(huán)節的業(yè)務(wù)流程重新整合、優(yōu)化和“組裝”，減少審核審批程序，將不同環(huán)節的人員組成團隊，增強組織的凝聚力，減少內部沖突，以信息流為紐帶、網(wǎng)絡(luò )流程為導向，建立科學(xué)嚴密的業(yè)務(wù)流程和協(xié)調機制。同時(shí)擴大管理幅度，實(shí)現組織機構的扁平化，盡量減少信息的傳遞環(huán)節和層次，防止信息人為分割，避免信息壁壘和信息流失、失真，提高政策傳導和信息流傳的準確性，達到信息充分、共享，提高征管效率和服務(wù)水平。
�。ㄋ模┮獦�(shù)立節約化理念。
按照經(jīng)濟學(xué)鼻祖亞當·斯密的觀(guān)點(diǎn)，最少征收費用是稅收的一個(gè)重要原則。要放棄過(guò)去稅收工作的“只講收入，不計成本”思想。地稅部門(mén)是組織收入的經(jīng)濟職能部門(mén)，征稅必須講究稅收成本，要以最少的人力資源和資金資源取得最大的稅收收入。全市每收縮一個(gè)農村分局可以節約20萬(wàn)元左右的征稅成本，如果全部取消農村分局全市可節約1000萬(wàn)元的征稅成本。另外，還實(shí)現了合理配置人力管理資源，改變過(guò)去70的人員和精力征管30的納稅戶(hù)和稅款，集中力量加強重點(diǎn)稅源和一次性大稅源的管理，同時(shí)也有足夠的時(shí)間開(kāi)展納稅評估和稅收檢查，切實(shí)提高征管質(zhì)量和效率，提高稅收征收率，降低稅收成本率。
�。ㄎ澹┱嬲龢�(shù)立大征管理念。
明確省以下地稅機關(guān)的主要職責是按照既定的法律、法規、規章、政策進(jìn)行稅收征收管理，把該收的稅收及時(shí)、足額地收上來(lái)。要改變過(guò)去把省以下地稅機關(guān)進(jìn)行稅收征管的主要職能人為割裂開(kāi)來(lái)，追求形式上（如機構設置等）與上級機關(guān)保持一致的錯誤觀(guān)念，將稅源監控和統計分析、稅收政策管理、稅收票證管理，征、管、查業(yè)務(wù)指導和協(xié)調等等職能綜合起來(lái)，用“大征管”理念來(lái)主導全省地稅征管業(yè)務(wù)大規范、征管軟件大統一、征管信息的大集中。引導支力，增強合力，強化統籌協(xié)調，防止各自為政，樹(shù)立稅收征管一盤(pán)棋的思想，把宏觀(guān)征管與微觀(guān)征管、征管內涵與外延、征管主導與服務(wù)手段結合起來(lái)，逐步實(shí)現征管工作的科學(xué)化、精細化、規范化。
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